PODSUMOWANIE WYNIKÓW AUDYTU PRZEPROWADZONEGO W URZĘDZIE GMINY LESZNOWOLA ORAZ W JEDNOSTKACH PODLEGŁYCH
Po wyborach samorządowych i objęciu urzędu przez nowe władze w maju 2024 roku, pojawiła się potrzeba przeprowadzenia analizy stanu dotychczasowego funkcjonowania Gminy, jako punktu wyjściowego do podejmowania dalszych działań.
W świetle zastanej – trudnej sytuacji finansowej Gminy, której towarzyszył niekontrolowany wzrost w 2024 roku wydatków bieżących (konsumpcyjnych), Wójt Gminy Lesznowola Marta Natalia Maciejak podjęła decyzję o nadaniu priorytetu kwestii ustabilizowania finansów Gminy. Efektem było zlecenie wykonania audytu Urzędu Gminy i jednostek podległych w pierwszym rzędzie właśnie w tym właśnie obszarze.
Audyt w Urzędzie Gminy Lesznowola oraz w jednostkach podległych został przeprowadzony na podstawie umowy z dnia 1 sierpnia 2024 r. z firmą Audit4You Barbara Ciemała Usługi audytu i doradztwa. Jego główny zakres obejmował tematykę wydatków bieżących Urzędu i jednostek podległych za okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2024 r. oraz – uzupełniająco – organizację pracy Urzędu. Należy podkreślić, że zakres tego audytu – ze względu na swą specyfikę i czas trwania – znacznie przekraczał zakres zwykłego audytu otwarcia.
W rezultacie powstało pięć sprawozdań, będących podsumowaniem następujących obszarów:
• środowiska wewnętrznego, w tym struktury organizacyjnej, upoważnień i zakresów czynności w zakresie planowania i realizacji wydatków;
• planowania i dokonywania zmian w zakresie realizacji budżetu;
• zawartych umów zleceń pod kątem zasadności ich zawierania oraz celowości wydatkowania środków na ich realizację;
• zasadności zawierania umów służących realizacji działalności bieżącej do kwot 130.000 zł netto i celowości ponoszenia wydatków związanych z ich realizacją;
• regulacji wewnętrznych i struktury organizacyjnej Urzędu Gminy Lesznowola pod kątem kompletności, skuteczności komunikacji oraz zapewnienia ciągłości funkcjonowania i zgodności z zasadami gospodarowania środkami publicznymi.
SPRAWOZDANIE NR 1. Ocena środowiska wewnętrznego, w tym struktury organizacyjnej, upoważnień i zakresów czynności w zakresie planowania i realizacji wydatków w Gminie Lesznowola.
Audyt przeprowadzony w Gminie Lesznowola oraz jej jednostkach organizacyjnych miał na celu ocenę skuteczności i adekwatności środowiska wewnętrznego oraz struktury organizacyjnej w kontekście realizacji zadań związanych z planowaniem i zarządzaniem finansami publicznymi. Analiza objęła dokumentację, procedury oraz zakresy odpowiedzialności pracowników, a także ocenę wdrożonych mechanizmów kontrolnych, mających na celu zapewnienie zgodności z przepisami i optymalizację efektywności działania. Szczególną uwagę zwrócono na dokumenty dotyczące budżetowania, kontroli finansowej, delegowania uprawnień oraz mechanizmów nadzoru, które odgrywają kluczową rolę w realizacji zadań publicznych przez urząd gminy i jego jednostki organizacyjne.
Wyniki audytu pokazują, że w Gminie Lesznowola oraz jej jednostkach organizacyjnych występowały istotne braki w obszarze kontroli zarządczej, co niosło wysokie ryzyko naruszenia przepisów prawa i standardów dotyczących wydatkowania środków publicznych. Stwierdzono brak jednoznacznych procedur i upoważnień, nieaktualne kluczowe dokumenty finansowe i organizacyjne oraz niejasny podział odpowiedzialności. Te luki mogły prowadzić do nieprawidłowości w zarządzaniu środkami publicznymi, a także negatywnie wpływać na efektywność realizacji zadań publicznych.
Najbardziej niepokojące ustalenia obejmują brak przejrzystych zasad delegowania uprawnień i pełnomocnictw, co ograniczało możliwość nadzoru nad osobami odpowiedzialnymi za podejmowanie decyzji finansowych, a także nieprecyzyjne zakresy obowiązków pracowników finansowych, w tym brak jednoznacznego przypisania zadań związanych z planowaniem budżetu, kontrolą wydatków i zatwierdzaniem dokumentów księgowych. Wykazano również istnienie konfliktu interesów, zwłaszcza w przypadku pełnienia funkcji kontrolnych i wykonawczych przez te same osoby, co mogło prowadzić do niewłaściwego nadzoru i nieprawidłowości w zarządzaniu finansami. Stwierdzono też brak formalnych upoważnień i dokumentów potwierdzających obowiązki Skarbnika i jego Zastępcy, co stanowiło naruszenie standardów kontroli zarządczej i ustawy o finansach publicznych. Ponadto ujawniono nieaktualne regulacje dotyczące planowania budżetu i nadzoru nad jego realizacją, co prowadziło do niespójnych praktyk i ograniczało skuteczność podejmowanych decyzji finansowych.
Konieczne jest podjęcie działań zmierzających do uszczelnienia systemu kontroli zarządczej, poprawy transparentności procesów finansowych i usprawnienie procedur budżetowych. Wprowadzenie rekomendowanych zmian przyczyni się do zwiększenia efektywności zarządzania finansami publicznymi, minimalizacji ryzyka nieprawidłowości oraz zapewnienia zgodności działań z obowiązującymi regulacjami prawnymi.
SPRAWOZDANIE NR 2. Ocena planowania oraz dokonywania zmian w zakresie realizacji budżetu Gminy Lesznowola.
Audyt wykazał poważne, wieloletnie zaniedbania w planowaniu i realizacji budżetu Gminy Lesznowola, które zagrażały efektywności zarządzania środkami publicznymi oraz płynności finansowej Gminy.
Najważniejsze ustalenia wskazują na brak aktualnych i precyzyjnych procedur budżetowych, co prowadziło do chaosu w planowaniu i ograniczało nadzór Wójta oraz Rady Gminy nad wydatkami jednostek. Jednostki organizacyjne często składały wnioski o środki finansowe w kwotach znacznie przewyższających rzeczywiste potrzeby, co wynikało z tendencji do nadmiarowego planowania bez uzasadnień. W wielu przypadkach brakowało szczegółowych uzasadnień wniosków o zwiększenie budżetu, co osłabiało kontrolę nad ich zasadnością i efektywnością.
W ocenie audytorek procedury budżetowe w badanym okresie były przestarzałe, nie uwzględniały zmian organizacyjnych oraz rzeczywistych potrzeb jednostek, co powodowało brak spójności, racjonalności i terminowości w przygotowywaniu budżetu. Brak wytycznych dotyczących terminów i nadzoru nad ich przestrzeganiem skutkował opóźnieniami w składaniu projektów budżetowych, zakłócając harmonogram działań. Ustalono, że uchwalone budżety były znacząco niższe od wnioskowanych kwot, co powodowało stały napływ dodatkowych wniosków w ciągu roku i wymuszało częste zmiany. Brak skutecznego nadzoru nad procesem budżetowym i jednoznacznych procedur spowodował, że kierownicy jednostek nie przestrzegali zasad gospodarności i celowości przy wnioskowaniu o środki. Dokumentacja nie wykazywała regularnych działań przypominających o terminach ani wymaganych potwierdzeń przekazywania informacji finansowych do jednostek, co ograniczało kontrolę nad przestrzeganiem procedur.
Słabość kontroli zarządczej oraz braki w dokumentacji zwiększały ryzyko niewłaściwego wykorzystania środków publicznych i mogły prowadzić do konsekwencji prawnych. Niedostateczny nadzór nad procesem planowania i wydatkowania środków mógł skutkować naruszeniem ustawy o finansach publicznych.
Rekomenduje się pilne wprowadzenie szczegółowych, zaktualizowanych procedur budżetowych oraz bardziej rygorystycznych zasad nadzoru nad budżetem, aby zapewnić pełną zgodność z wymogami gospodarności i odpowiedzialności zarządzania środkami publicznymi. Konieczna jest reorganizacja procedur budżetowych i wzmocnienia nadzoru, aby zapobiec przyszłym ryzykom i poprawić efektywność zarządzania finansami Gminy.
SPRAWOZDANIE NR 3. Ocena zawartych umów zleceń pod kątem zasadności ich zawierania oraz celowości wydatkowania środków na ich realizację w Gminie Lesznowola.
Audyt wykazał szereg nieprawidłowości w zakresie zawierania, realizacji i rozliczania umów cywilnoprawnych. W latach 2021–2024 zawarto liczne umowy zlecenia, które w wielu przypadkach nie spełniały standardów rzetelnej gospodarki finansowej oraz zasad kontroli zarządczej. Brak odpowiedniej dokumentacji, niejasne warunki wynagradzania oraz niewystarczający nadzór nad realizacją zobowiązań umownych stwarzały ryzyko niegospodarnego wydatkowania środków publicznych.
Jednym z kluczowych problemów była nieprecyzyjna konstrukcja umów, w których brakowało określenia liczby godzin niezbędnych do wykonania zlecenia. W konsekwencji wynagrodzenia były ustalane ryczałtowo, co uniemożliwiało kontrolę adekwatności wypłacanych kwot do zakresu wykonanych prac. W większości przypadków do rachunków nie dołączano również ewidencji godzin, mimo że umowy zobowiązywały do ich przedkładania. Brak tej podstawowej dokumentacji skutkował sytuacją, w której nie można było jednoznacznie potwierdzić faktycznego wykonania usług oraz zasadności poniesionych kosztów.
Dodatkowo, w kilku przypadkach wystąpiły nieprawidłowości w zakresie rozliczania wynagrodzeń – kwoty określone w umowach jako jednorazowe były faktycznie wypłacane w miesięcznych transzach, co było sprzeczne z zapisami umów. Stwierdzono również przypadki dublowania wynagrodzeń, gdzie osoby zatrudnione na etacie w urzędzie wykonywały te same zadania w ramach umów cywilnoprawnych, co mogło stanowić naruszenie przepisów dotyczących zatrudnienia w administracji publicznej oraz prowadzić do konfliktu interesów.
Problemem okazało się także nieprawidłowe delegowanie uprawnień oraz powierzanie kluczowych zadań urzędniczych na podstawie umów cywilnoprawnych. Przeprowadzona analiza wykazała liczne niezgodności, takie jak rozbieżności między zapisami umów a liczbą faktycznie przepracowanych godzin, podpisywanie dokumentów przez zleceniobiorców po ich wcześniejszym zatwierdzeniu przez zleceniodawcę oraz zmienną liczbę godzin w kolejnych miesiącach w ramach tej samej umowy, co skutkowało różną stawką godzinową dla tych samych czynności.
W związku z powyższym zalecane jest wdrożenie zmian w procedurach zawierania i kontrolowania umów cywilnoprawnych, aby zapewnić zgodność działań z przepisami prawa oraz standardami kontroli zarządczej. W szczególności konieczne jest wprowadzenie obowiązku dokumentowania przepracowanych godzin, ścisłego nadzoru nad realizacją zadań oraz unikania powierzania kluczowych obowiązków urzędniczych osobom zatrudnionym na umowach zleceniach.
SPRAWOZDANIE NR 4. Ocena zasadności zawierania umów służących realizacji działalności bieżącej do kwot 130.000 zł netto i celowości ponoszenia wydatków związanych z ich realizacją w Gminie Lesznowola.
Przeprowadzony audyt, obejmujący Urząd Gminy Lesznowola, Centrum Sportu oraz Zespół Obsługi Placówek Oświatowych, ujawnił istotne nieprawidłowości w ewidencji księgowej, procedurach zamówień publicznych, nadzorze nad realizacją umów oraz kontroli zarządczej. Stwierdzone uchybienia wskazują na braki w prawidłowym zarządzaniu środkami publicznymi, niewystarczającą kontrolę nad realizacją umów oraz niedociągnięcia w archiwizacji i sprawozdawczości finansowej.
Najpoważniejsze nieprawidłowości dotyczyły ewidencji księgowej, gdzie w wielu przypadkach nieprawidłowo księgowano zaangażowanie wydatków na koncie 998 (zobowiązania). Wydatki były ujmowane jednostronnie po stronie Ma, bez ich sukcesywnego zmniejszania po dokonaniu płatności, co skutkowało zawyżeniem wartości zobowiązań i mogło prowadzić do błędnej sprawozdawczości budżetowej. Wystąpiły także przypadki błędnej klasyfikacji wydatków, gdzie nie było jednoznacznego przypisania do odpowiednich paragrafów budżetowych, co utrudniało analizę finansową jednostek. W części przypadków zawierano umowy bez wymaganej kontrasygnaty Skarbnika, co mogło skutkować ich nieważnością i powstawaniem zobowiązań bez formalnego potwierdzenia zabezpieczenia finansowego.
Nieprawidłowości w procedurach zamówień publicznych polegały głównie na braku pełnej dokumentacji dotyczącej wyboru wykonawców. W wielu przypadkach nie przeprowadzono wymaganego rozeznania rynku, a dokumentacja przetargowa była niekompletna lub niewłaściwie archiwizowana. Nie stosowano zasad konkurencyjności, co w praktyce oznaczało wybór wykonawców bez analizy ofert pod kątem najkorzystniejszych warunków cenowych i jakościowych. W niektórych przypadkach zamówienia były dzielone na mniejsze części, co mogło prowadzić do unikania stosowania procedur wynikających z ustawy Prawo zamówień publicznych. Stwierdzono także brak jasnych zasad szacowania wartości zamówień, co w konsekwencji mogło skutkować nieefektywnym wydatkowaniem środków publicznych.
W zakresie realizacji umów stwierdzono liczne braki w dokumentacji potwierdzającej odbiór usług i dostaw, co utrudniało weryfikację rzeczywistego wykonania świadczeń. W szczególności dotyczyło to umów na dozór obiektów sportowych oraz wynajem sprzętu budowlanego, gdzie nie zapewniono jednoznacznego potwierdzenia wykonanej pracy. W wielu przypadkach umowy były realizowane z opóźnieniem, jednak nie dokumentowano przyczyn tych opóźnień ani nie sporządzano stosownych aneksów, co mogło prowadzić do nieskutecznego egzekwowania warunków umów oraz ryzyka roszczeń ze strony wykonawców. W części umów stwierdzono rozbieżności między wartościami wynikającymi z kontraktów a faktycznie wypłaconymi kwotami, co wskazuje na brak skutecznej kontroli nad realizacją zobowiązań finansowych.
Dodatkowe nieprawidłowości dotyczyły archiwizacji dokumentacji finansowej i zamówieniowej. W wielu przypadkach brakowało spójnego systemu przechowywania umów oraz dokumentacji przetargowej, co utrudniało kontrolę wewnętrzną oraz audyt. Nieprawidłowo prowadzono rejestr umów, w którym numeracja była niespójna, co mogło powodować trudności w ich identyfikacji i weryfikacji. Brak jednolitych zasad prowadzenia ewidencji umów zwiększał ryzyko utrudnień w monitorowaniu zobowiązań jednostek oraz ograniczał przejrzystość działa administracyjnych.
Rekomenduje się wdrożenie skutecznych mechanizmów kontroli finansowej, poprawę procedur zamówień publicznych oraz zapewnienie lepszej archiwizacji dokumentacji. Najważniejsze działania naprawcze powinny obejmować prawidłowe księgowanie wydatków na kontach, wprowadzenie jednoznacznych zasad szacowania wartości zamówień, pełną dokumentację wyboru wykonawców, wdrożenie systemu nadzoru nad realizacją umów oraz obowiązkowe protokoły odbioru dla wszystkich zamówień. Ponadto konieczne jest ujednolicenie numeracji umów, wdrożenie spójnego systemu archiwizacji dokumentów, a także zapewnienie pełnej przejrzystości rozliczeń finansowych poprzez weryfikację faktur pod kątem zgodności z umowami.
SPRAWOZDANIE NR 5. Ocena regulacji wewnętrznych i struktury organizacyjnej Urzędu Gminy Lesznowola pod kątem kompletności, skuteczności komunikacji oraz zapewnienia ciągłości funkcjonowania i zgodności z zasadami gospodarowania środkami publicznymi.
Przeprowadzony audyt miał na celu ocenę skuteczności i adekwatności środowiska wewnętrznego oraz struktury organizacyjnej w kontekście realizacji zadań przypisanych do samorządu gminnego. Zakres audytu obejmował analizę zapisów Regulaminu Organizacyjnego, weryfikację przypisanych zadań i odpowiedzialności dla kierownictwa Urzędu, kierowników komórek oraz pracowników, a także szczegółowe badanie zakresów obowiązków trzech referatów: Referatu Planowania i Analiz Budżetu, Referatu Realizacji Budżetu oraz Referatu Dróg i Mostów. Dodatkowo przeprowadzono porównanie zapisów Regulaminu Organizacyjnego Gminy Lesznowola z zapisami Regulaminu Organizacyjnego jednostki porównawczej, w celu oceny kompletności przypisanych zadań oraz efektywności struktury organizacyjnej.
W wyniku przeprowadzonego audytu stwierdzono nieprawidłowości w organizacji pracy, podziale zadań oraz nadzorze nad kluczowymi procesami finansowymi. Jednym z kluczowych problemów był brak określonych zasad zastępstw w analizowanych zakresach czynności, co stanowiło zagrożenie dla ciągłości działania Urzędu. W przypadku nieobecności kluczowych pracowników nie istniały jasno określone procedury przejmowania obowiązków, co mogło prowadzić do opóźnień w realizacji zadań. Mogło to stanowić ryzyko niewykonania lub nieprawidłowego wykonania zadań publicznych.
Brak jednoznacznie określonych zasad oraz nieprecyzyjne przypisanie odpowiedzialności w Regulaminie Organizacyjnym prowadziły do chaosu organizacyjnego, niespójnych praktyk zarządczych i zwiększonego ryzyka błędów decyzyjnych. Szczególnie widoczne było to w obszarze planowania i realizacji budżetu, gdzie brak jednoznacznie przypisanych kompetencji skutkował nieefektywnością całego procesu.
Dalsza analiza wykazała, że brak precyzyjnego określenia kompetencji referatów prowadził do osłabienia nadzoru nad realizacją budżetu oraz trudności w zarządzaniu dochodami i wydatkami. Nieprecyzyjne zapisy dotyczące kontroli podatkowej, egzekucyjnej, obsługi kasowej oraz sprawozdawczości finansowej zwiększały ryzyko błędów w gospodarowaniu środkami publicznymi.
Dodatkowo przeprowadzono analizę porównawczą zakresów obowiązków wybranych referatów, aby ocenić ich poprawność i kompletność. Porównanie zapisów Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy w Lesznowoli z zapisami Regulaminu Organizacyjnego jednostki porównawczej miało na celu identyfikację różnic w organizacji tych komórek. Analiza wykazała, że w Lesznowoli występowały braki w podziale obowiązków oraz przypisaniu zadań finansowych do odpowiednich komórek organizacyjnych.
Nieprawidłowości w strukturze organizacyjnej oraz brak precyzyjnych regulacji prowadziły do szeregu negatywnych konsekwencji, tym samym wdrożenie działań naprawczych oraz doprecyzowanie zapisów w dokumentach regulujących funkcjonowanie Urzędu jest kluczowe dla zapewnienia efektywności jego działania.
DZIAŁANIA PODJĘTE PO UZYSKANIU WYNIKÓW AUDYTU
Na podstawie zawartych w Sprawozdaniach wniosków i rekomendacji, Wójt Gminy Lesznowola Marta Natalia Maciejak zainicjowała szereg działań naprawczych i korygujących.
- Przede wszystkim – Zarządzeniem Wójta z dn. 10.02.2025 r. – wprowadzony został nowy Regulamin udzielania zamówień publicznych o wartości do 130.000 zł. Zgodnie z rekomendacjami audytowymi, doprecyzowano zasady zawierania umów oraz tworzenia właściwej dokumentacji wyboru wykonawców.
- Ponadto szczegółowo został określono zakres odpowiedzialności Skarbnika oraz uzupełniony i zaktualizowany zestaw właściwych upoważnień dla pracowników odpowiedzialnych za wydatkowanie środków publicznych. Zwiększono też nadzór formalny nad prawidłowością wykonania umów (dotyczący prawidłowości kwot, terminów oraz zgodności faktur z umowami). Przewidziane są także szkolenia wewnętrzne w zakresie nadzoru nad realizacją umów cywilnoprawnych.
- Na polecenie Wójta trwają też prace nad aktualizacją Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy Lesznowola, w którym zostaną uwzględnione rekomendacje wynikające z przeprowadzonych audytów. Przede wszystkim doprecyzowane i ujednolicone zostaną zakresy obowiązków pracowników finansowych, precyzyjnie zostaną rozdzielone kompetencje i zadania poszczególnych referatów finansowych, a dodatkowo także uzupełnione i ustandaryzowane zostaną procedury dotyczące organizacji ruchu przez Referat Dróg i Mostów.
- Podobnie – w zakresie poprawy efektywności gospodarowania finansami Gminy Lesznowola – stworzony zostanie nowy Regulamin Gospodarki Finansowej. Będzie on przede wszystkim zawierał regulacje dotyczące procesu budżetowania – jednolite wytyczne dla wszystkich komórek i jednostek organizacyjnych, formaty dokumentów oraz spójną metodologię sporządzania planu finansowego. Dodatkowo wdrożono systematyczne kontrole w celu wyeliminowania stwierdzonych wcześniej nieprawidłowości w księgowaniach środków na poszczególnych kontach.
- Systematycznej poprawie ulega też sytuacja związana z powierzeniem istotnych obowiązków urzędniczych osobom zatrudnionym na umowach zleceniach. Wraz z wygaśnięciem kolejnych tego rodzaju umów, obowiązki te są przekazywane urzędnikom etatowym. Także stwierdzone potencjalne konflikty interesów, kiedy te same osoby pełniły funkcje kontrolne i wykonawcze, zostały w zdecydowanej większości przypadków usunięte, za wyjątkiem jednego, który również niezwłocznie będzie rozwiązany.
- Znacznie usprawniony został obszar audytu wewnętrznego, w celu zwiększenia nadzoru poprzez prowadzenie regularnych audytów i monitorowania przestrzegania procedur. Zarządzeniem Wójta nr 50/2025 z dn. 08.04.2025 r. wdrożono Kartę Audytu Wewnętrznego, Kodeks Etyki Audytora Wewnętrznego oraz Księgę Procedur Audytu Wewnętrznego. Jednocześnie, na podstawie upoważnienia Wójta z dn. 10.02.2025 r., audytor wewnętrzny Urzędu Gminy rozpoczął audyt w Zespole Obsługi Placówek Oświatowych, dotyczący ustalenia prawidłowości przyznawania i rozliczania dotacji przekazywanych z budżetu Gminy Lesznowola placówkom oświatowym.
W dłuższej perspektywie, ze względu na szybki rozwój demograficzny gminy Lesznowola, a w konsekwencji na szeroki zakres świadczonych usług publicznych i związane z tym zarządzanie dużym budżetem Gminy, konieczna staje się rozbudowa komórek odpowiedzialnych za Audyt i Kontrolę Wewnętrzną. Będzie to gwarancją zapewnienia ciągłości nadzoru i kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy Lesznowola oraz jednostkach podległych.
PLIKI do POBRANIA
Podmiot udostępniający: Gmina LesznowolaInformację wytworzył: Barbara Ciemała Audit4You Usługi audytu i doradztwaInformację wprowadził: Agnieszka AdamusData wytworzenia: Data publikacji: 12 maja 2025Data ostatniej zmiany: 12 maja 2025